箕面市情報開示審査会の答申

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箕情審第15号
平成22年（2010年）12月1日

箕面市長　倉田　哲郎　様

箕面市情報開示審査会
会長　岡田　春男

箕面市情報公開条例第7条に規定する非開示情報のあり方に係る諮問について（答申） 

平成22年(2010年)4月20日付け箕総第19号をもって諮問のありました標記のことについては、別添のとおり答申します。

審査会の結論

箕面市長から箕面市情報開示審査会に諮問のあった「箕面市情報公開条例第7条に規定する非開示情報のあり方」（以下「本諮問」という。）については、同条項中に、集団や地域に関する情報の取扱いについて明示的に定める必要を認める。

1 箕面市長からの諮問

箕面市情報開示審査会（以下「本審査会」という。）は、下記事項の審議について、平成22年4月20日付け箕総第19号をもって、箕面市情報開示審査会条例第2条第2項の規定に基づく箕面市長の諮問を受けた。その趣旨は、箕面市は、従前より、人権尊重のまちづくりを施策の基本としてこれに取り組んできたが、市が保有する行政情報の中には、これを開示した場合に人権侵害につながるおそれのある情報もあることから、現行の箕面市情報公開条例（以下「市条例」という。）の定める非開示情報のあり方について、人権尊重の視点からよりよいものとするために、本審査会の意見を求めたものである。

諮問事項

箕面市情報公開条例第7条に規定する非開示情報のあり方について
（1）人権の視点から非開示情報にかかる規定の見直し
（2）その他必要な事項

2 諮問事項に対する市の考え方

市は、本審査会平成22年度第1回会議に、「諮問事項についての市の考え方について」と題する文書を提出し、諮問事項に対する市の考え方を、大要、次のように示した。

（1）諮問書に記載したように、市は、人権尊重のまちづくりを進めてきたところであるが、平成20年度の、全国学力・学習状況調査の結果の開示請求及び当該請求に係る非開示決定に対する異議申立てを契機に、人権侵害につながるおそれのある情報の取扱いについて、庁内調査を行ったところ、「個人は識別されないが、集団や地域に関する情報で、開示すると集団や地域の構成員に対する人権侵害（偏見や差別意識の助長）につながるおそれのある情報」を少なからず保有していることが判明した。

（2）しかし、市条例には、このような集団や地域に関する情報を非開示情報と定める個別具体の条項が存在せず、また、行政機関の保有する情報の公開に関する法律（以下「情報公開法」という。）や多くの自治体情報公開条例は、「特定の個人を識別することはできないが、公にすることにより、なお個人の権利利益を害するおそれがある」個人情報を非開示情報として明示的に規定しているが、市条例にはそれに相当する規定が存在しない。
そこで、人権尊重の視点から市条例を整備し、人権侵害に関わる情報について、要件を限定した上で非開示とする旨の規定を定めるべきである、という考えに至ったものである。

3 審査会の基本的姿勢

（1）前掲文書「諮問事項についての市の考え方について」によれば、市は、集団や地域に関する情報であって、公にすることにより、集団や地域の構成員個々人の人権侵害につながるおそれのある情報の取り扱いにつき、条例中これを非開示と定める旨の明示の規定がないことから、非開示情報に係る規定の見直しが必要であると考えるに至った、とある。
そこで想定されている集団や地域に関する情報は、「市が実施する国勢調査をはじめとする各種統計データ、行政計画・プランを策定する際の各種調査、各種アンケート調査などのデータで、特定の集団単位又は地域単位での集計結果（平均値など）」と「差別意識などを背景に作成された地域や集団に関する情報」であって、具体的には、集団に関する情報として、学校別就学援助率、世帯収入調査や生活保護世帯率調査の特定の集団を単位とした集計結果、特定の集団に関する差別的内容を含んだ文書、特定の集団に対する差別事象に係る調査等に関する資料など、及び地域に関する情報として、世帯収入調査や生活保護世帯率調査の特定地域を単位とした集計結果、特定の地域を誹謗・中傷する差別的内容を含んだ文書、特定の地域に対する差別事象に係る調査等に関する資料などが念頭におかれている。

（2）市条例の情報公開システムは、実施機関の保有する行政文書は原則としてこれを公開し（市条例第7条）、公益上又は行政運営上支障の生ずるおそれのあるもののうち、市条例第7条第1号から第7号に定める情報を非開示となす。ちなみに、個人に関する情報(第1号)、法人等に関する情報(第2号)、事務事業執行に関する情報(第4号)は、それぞれの要件を充足するものについて非開示とされている。

（3）今回の条例見直しの対象とされた集団や地域に関する情報は、非開示情報として、第7条に明示的には示されていないが、上記集団や地域に関する情報が事務事業執行に関する情報である場合には、第4号の定めるところにより、また、個人に関する情報である場合には、第1号の定めるところにより、それぞれ非開示とされるのは当然のことである。他方、集団や地域に関する情報が第7条所定の非開示情報に該当しない場合には、原則として公にされることになる。

（4）しかし、集団や地域に関する情報であって、公にすることにより、構成員の人権を侵害し、重大な不利益を及ぼすおそれのあるものについては、当然に開示されるべきものである、と思量すべきではない。

（5）市条例第4条、第1条、第11条及び第9条の規定を考慮に入れて総合的に判断すると、市条例は、集団や地域に関する情報について、公にすることにより、公益上又は行政運営上支障の生ずるおそれのある場合には、非開示とすることのあることを予定しており、当該構成員の人権に重大な不利益を及ぼすおそれのあるものについては、非開示とすることを黙示的に認めている、と解するよりほかない。

現行市条例第7条所定の非開示情報とは別途、人権侵害につながるおそれのある情報について非開示の措置をとるべく、その明示的な根拠を定める今回の条例見直しの考え方は、非開示とされるべき情報を拡大するのではなく、本来、現行市条例の下でも非開示とされるべき情報について、その黙示的状態からわかりやすく明示するという趣旨において行われる限り、これを支持することができる。 

4 集団や地域に関する情報の位置づけ

（1）集団や地域に関する情報であって、公にすることにより、当該構成員の人権を侵害し、重大な不利益を及ぼすおそれのあるものは、非開示とされるべき情報であることの根拠を上記3で示したが、非開示情報を列挙する市条例第7条の枠組みにこれをどのように位置づけるかについて整理する。

（2）以上、人権侵害につながるおそれのある集団や地域に関する情報が市条例第7条各号の射程内にあって非開示とされるかについて、第7条第1号、第2号及び第4号トによる可能性について上述したが、集団や地域に関する情報から当該構成員の人権を保護するために、上記条項によることは、単一では無論、共同によっても限界がある。
したがって、上記条項の射程外にある人権侵害のおそれのある集団や地域に関する情報を非開示とするためには、「3審査会の基本的姿勢」で述べた論理を基礎において、市条例が黙示的に認めている限度を超えない範囲において、市条例第7条に明示の規定を設ける必要がある。

5 条例改正試案

集団や地域に関する情報の開示に係る条例改正試案として、以下の事項を提案する。

6 結論

本審査会は、冒頭「審査会の結論」のとおり答申する。
なお、本答申の結論は、現行市条例の下でも非開示とされるべき集団や地域に関する情報につき、その黙示的状態からわかりやすく明示する、という視座において導き出されたものであって、具体の情報が改正条項の非開示条項に該当するかについては、人権侵害のおそれが現実のものとなる蓋然性を客観的に検討し、情報開示の利益と不利益とを比較考量した上で、慎重に決せられるべきである。

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 解釈と運用の改正試案

第7条 行政文書の開示義務

趣旨

本条は、本条各号のいずれかに該当する情報が記録されている場合を除き、開示請求に応じて行政文書を開示しなければならないという実施機関の義務を定めることによって、原則公開の趣旨を明らかにしたものである。

解釈及び運用

1 本条は、情報公開制度における行政情報の原則公開の考え方に立つものであるが、行政文書の中には、公にすることにより、個人のプライバシーはもとよりその権利利益を侵害し、又は法人等の利益を侵害したり、行政の公正かつ適正な執行を妨げるおそれのある情報等が含まれている場合のあることから、行政文書の原則公開の例外として、公益上あるいは行政運営上支障のある情報等を限定的に類型化して「非開示情報」となし、これらが記録されていない限り、開示請求に係る行政文書を開示しなければならない実施機関の義務を定めるものである。

2 本条の開示義務と地方公務員法（昭和25年法律第261号）第34条の規定による守秘義務との関係については、地方公務員法第34条は、職員の服務規律の確保を目的とするものであり、職員がこの条例の規定に従って情報を開示した場合、この行為は服務規律に反するものではなく、同条の守秘義務の違反には当たらない。

3 地方自治法第100条、民事訴訟法第220条、弁護士法（昭和24年法律第205号）第23条の2の規定等のように、法令の規定により実施機関に対して行政文書の提出又は閲覧等の要求が行われることがある。これらの要求は、この条例に基づく開示請求ではないため、本条各号に該当するか否かによって当該要求の諾否を決定するものではなく、当該法令の趣旨、要求の目的、対象文書の内容等を総合的に判断して諾否の決定を行うものである。したがって、本条各号に該当する情報であっても、当該要求に応ずることはあり得るものである。

4 本条各号の非開示情報の該当性は、時の経過、社会情勢の変化、当該情報に係る事務・事業の進捗の状況等の事情の変更に伴って変化するものであり、開示請求があった都度判断しなければならない。ある時点において非開示情報に該当するものが、別の時点においても当然に非開示情報に該当するわけではない。
なお、個々の開示請求における非開示情報該当性の判断の時点は、開示決定等の時点である。

第7条 第1号個人に関する情報

趣旨

1 本号は、個人のプライバシー保護の観点から、個人のプライバシーを害するおそれがある情報、及び、個人の権利利益の保護の観点から、これを害するおそれがある情報を非開示情報として定めたものである。

2  個人のプライバシーは、個人の尊厳の確保、基本的人権の尊重のため、最大限に保護されなければならず、一旦侵害されると、当該個人に回復が困難な被害を及ぼすことのあることに留意すべきである。

3 個人に関する情報は、特定の個人を識別することができない場合であっても、財産権や個人の人格と密接に関連する情報は、公にすることにより、個人の権利利益を侵害し、ときに回復困難な被害を及ぼすことのあることに留意すべきである。

4  本号の運用に当たっては、条例第3条で「実施機関は、通常他人に知られたくない個人に関する情報がみだりに公にされることのないよう、最大限の配慮をしなければならない。」と規定している趣旨を十分配慮し、個人のプライバシー及び権利利益の侵害のないよう特に慎重に取扱うものとする。

5 集団や地域に関する情報は、特定の個人の情報でないのが通例であるが、当該集団や地域が小規模であるなどの事情により、個人を識別できるおそれのある場合については、本号の規定の適用を受けることとなる。

解釈及び運用

1 「個人の思想、信条、・・・収入等に関する情報」は、個人のプライバシーに関する情報について例示するものである。

2 「事業を営む個人の当該事業に関する情報」は、法人の事業活動と同様の性格を有するものであるから、本条第3号の法人等に関する情報に照らして判断すべきものであり、本号は適用しない。ただし、事業を営む個人の情報であっても、当該事業と関わりのない個人に関する情報は、本号に照らして開示か否かの判断をするものとする。

3 「他の情報」とは、公知の情報や情報公開制度で得ることのできる情報など、一般人が通常入手し得る情報をいい、当該個人の近親者、地域の住民等であれば保有しているか又は入手可能であると通常考えられる情報もこれに含まれる。他方、入手につき特別な調査を要する情報は、ここにいう「他の情報」ということはできない。

4 「通常他人に知られたくないと望むことが正当であると認められるもの」とは、一般に社会通念上、他人に知られることを望まないものをいう。なお、「正当と認められるもの」かどうかについて、客観的に明らかでない場合には、当該個人から意見を聴取するなどの方法により、慎重な判断に努めるものとする。

5 「特定の個人を識別することはできないが、公にすることにより、なお個人の権利利益を害するおそれがあるもの」とは、氏名、生年月日その他の記述等が含まれず特定の個人を識別することができない個人に関する情報であっても、公にすることにより、なお個人の権利利益を侵害するおそれがあるものをいう。個人名が記載されていないカルテや反省文、無記名の個人の著作物等は、個人の人格や財産権と密接に関連するものであって、公にすることにより、なお個人の権利利益を侵害するおそれがあるものということができる。
特定の個人を識別できる情報から個人識別部分が除かれた情報であって、公にすることにより、なお個人の権利利益を害するおそれのあるものは、条例第8条の規定による部分開示は許されない。

6 本号に該当する非開示情報の例としては、次のものが考えられる。

（1）思想、信条、宗教に関する情報

（2）身体的特徴、健康状態に関する情報

（3）家族状況に関する情報 

（4）学歴、資格、職業、身分、地位、住所、所属団体に関する情報

（5）財産、収入に関する情報

なお、集団や地域単位で上記の情報を集計した情報は、当該集団や地域の規模が小さく、個人が特定されるおそれのあるときは、本号の個人識別情報として非開示とする。具体的には、数世帯しか所在しない地域のアンケートや調査の結果、少人数の集団の平均点や傾向などが考えられる。

7　「通常他人に知られたくないと望むことが正当であると認められるもの」に該当せず、開示することができる個人情報の例としては、次のものが考えられる。

（1）法令の規定により、何人でも閲覧することができるとされている情報（閲覧を利害関係人等にのみ認めているもの及び法令の規定では何人もとされていても、現に制限されているものは含まない。）

（2）公表することを前提として作成・取得した情報

（3）従来から慣行として公開しており、公開しても、それが通常他人に知られたくないと望むことが正当であると認められる情報でないことが確実であるもの

（4）個人が公表することについて了承している情報

（5）公務員の職務遂行に係る情報に含まれる当該公務員の職・氏名に関する情報

8 「通常他人に知られたくないと望むことが正当であると認められるもの」に該当するものであっても、公益上の理由がある場合には条例第9条の規定により開示することができる。

第7条 第2号集団又は地域に関する情報

趣旨

1 公にすることにより、人権侵害のおそれのある情報は、基本的人権の尊重の観点から、本来開示すべきではない。本号は、特定の個人を識別するのが一般には困難な集団や地域に関する情報であっても、公にすることにより、当該集団や地域に対する偏見や差別意識を助長し、当該集団や地域の構成員の権利利益を害するおそれのある情報については、これを非開示情報として定めるものである。なお、集団固有の正当な利益を害すると認められるものについては、本条第3号の規定が適用される。

2 集団や地域に関する情報が公にされることにより、当該集団や地域の構成員が直接、間接的に受ける人権侵害は、ときに、重大かつ回復困難な被害に至ることがあるからして、実施機関は慎重を期さなければならない。

3実施機関は、開示請求に係る具体の情報が本号所定の非開示情報に該当することを理由に非開示の決定をなす場合には、行政情報の公開の原則を尊重し、開示請求者に対して、当該情報を公にすることにより、集団又は地域に対する偏見や差別意識が助長され、当該集団や地域の構成員の権利利益を害するおそれがあると判断した根拠を具体的に示さなければならない。

解釈及び運用

1 「集団又は地域に関する情報」については、次のようなものが考えられる。

2 上記1に該当する情報であっても、当該情報の内容・性質、集団や地域の性格・規模等によって、個人が識別されるおそれがあるものは、個人に関する情報として本条第1号が適用される。

3 上記1の「権利利益を害するおそれ」の有無の判断に当たっては、情報の内容・性質及び集団や地域の性格・規模等を総合的に勘案したうえで、個別具体的に検討する必要がある。
例えば、同じ性質の情報であっても、市単位で集計された結果については、市全体と個々の構成員との関係が希薄となり、公にすることにより、個人の権利利益を害するおそれがあるとは認められないが、校区や自治会単位など狭い範囲で集計された結果については、それを公にすることにより、校区や自治会の構成員の権利利益を害するおそれがあると認められる場合のあることに留意しなければならない。

4 集団や地域に対する偏見や差別意識は、時間の経過、社会情勢や国民意識の変化その他の要因に伴って変化するものであるから、ある具体の情報が本号所定の非開示情報に該当するかの判断に際しては、先例にとらわれることなく、開示請求のあった都度、慎重に行うことを要する。

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